Об эффективности государственного финансового контроля

В соответствии с Бюджетным кодексом, органами государственного финансового контроля являются Счетная палата, Министерство финансов и его уполномоченные подведомственные органы. «Государственный финансовый контроль в части доходов Государственного бюджета и бюджетов государственных целевых фондов в пределах предоставленных полномочий осуществляется органами государственной налоговой службы». Между тем, бюджеты (статьи баланса) государственных учреждений и корпораций (унитарных предприятий) практически остаются вне зоны финансового контроля и проверяются только на основе жалоб в органы прокуратуры или каких-то сведений, просочившихся в СМИ.

У этой практики есть несколько недостатков:

• Не всегда и не по всем случаям казнокрадства в унитарных предприятиях и государственных корпорациях поступают жалобы в органы прокуратуры или в СМИ. Чаще всего эти сообщения пропитаны обидой «обездоленного» работника (чаще бывшего), не всегда соответствуют истинной картине;
• При таких несистемных проверках «по сигналам» открывается большая возможность для коррупции, поскольку есть соблазн «частично подтвердить» жалобу или не подтвердить;
• Как показывает практика, к таким несистемным проверкам привлекаются не самые квалифицированные кадры налоговых, финансовых, а иногда и банковских органов, что также приводит к низкой результативности и качественности воздействия таких проверок. Все руководители прекрасно знают, кого именно надо отправлять, когда поступают запросы прокуратуры или СГБ о привлечении к проверкам такого характера.

Если говорить об эффективности самих форм государственного финансового контроля, то и они на сегодняшний день несколько устарели и не отвечают реальным требованиям взаимоувязки объемов и сроков финансирования с результатами проделанной работы. Так, в соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса, «государственный финансовый контроль осуществляется в форме ревизии, проверки (включая проверку в порядке контроля за устранением нарушений бюджетного законодательства, выявленных предыдущей ревизией или проверкой) и изучения.

Видами государственного финансового контроля являются:

— предварительный контроль — до совершения финансовых операций, осуществляемый казначейскими подразделениями и финансовыми органами;

— текущий контроль — в ходе совершения финансовых операций, осуществляемый казначейскими подразделениями, финансовыми органами и органами государственной налоговой службы;

— последующий контроль — после совершения финансовых операций, осуществляемый органами государственного финансового контроля…».

Иными словами, в нашем законодательстве практически не прописаны нормы государственного финансового контроля, которые бы заранее связывали условность финансирования с конкретными результатами в виде ключевых индикаторов результативности (KPI).

Да, есть указ президента от 24 апреля 2015 года №4720 «О мерах по внедрению современных методов корпоративного управления в акционерных обществах» и соответствующее постановление Кабинета министров от 28 июля 2015 г., № 207. Однако они касаются только акционерных обществ с госдолей. На практике очень важная государственная задача установления KPI возложена на наблюдательные советы АО, которые по большей части состоят из работников этого АО. Как может работник устанавливать задачи своему руководителю и при этом спрашивать с него за их невыполнение. Понятно, что эта работа проводится Агентством по управлению государственными активами совершенно формально и к никакому положительному результату она не привела.

Гораздо широкими полномочиями обладает Счетная палата Узбекистана, де-факто подотчетная президенту Узбекистана. Так, в соответствии с законом «О Счетной палате Республики Узбекистан», основными ее задачами являются:

• осуществление аудита обеспеченности принимаемых государственных и территориальных программ источниками финансирования;
• осуществление оценки целесообразности и обоснованности инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств бюджетов бюджетной системы и государственных заимствований;
• проведение внешнего аудита денежно-кредитной и валютной политики страны, состояния активов и обязательств Узбекистана, управления золотовалютными резервами, а также операций, осуществляемых с драгоценными металлами и драгоценными камнями.

Однако, за все время существования Счетной палаты мы ни разу не были свидетелями проводимой ею работы в этих направлениях.

Фактическое управление работой Счетной палаты со стороны администрации президента во многом определило конъюнктурный характер работы этого важного органа госфинконтроля. Нам кажется, что план работы Счетной палаты не всегда отражает актуальные проблемы профилактики коррупции в сферах и отраслях, где ее вероятность наибольшая. Иначе нам очень трудно объяснить принимаемые решения в области дорогостоящих, фондоемких и малоэффективных инвестиционных проектов, которые:

• часто реализуются без соответствующей государственной экспертизы и утверждения ТЭО;
• без проведения государственных тендеров по отбору исполнителей и финансирующих организаций, вопреки требованиям законодательства.

Мы имеем огромное множество свидетельств необеспеченности принимаемых государ­ст­венных и территориальных программ (в т.ч. инвестиционных) источниками финансирования, нескоординированности действий государственных органов в решении проблем фактической реализации инвестиционных программ. Однако, несмотря на это, нам неизвестны случаи направления соответствующего представления Счетной палаты в органы прокуратуры по этим установленным фактам.

Мы практически никогда не видели аналитические материалы Счётной палаты, слышали об эффективности работы Центрального банка по проведению денежно-кредитной и валютной политики, состоянию активов и обязательств страны, управления золотовалютными резервами. Такая работа полностью отдана на откуп Центрального банка.

Таким образом, в организации и реализации государственной политики в области госфинконтроля имеются существенные недостатки:

1. Существует конфликт интересов для органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. Так Министерство финансов должно распределять бюджет, выделять ассигнования по бюджетным единицам и само же контролировать правильность использования этих средств. Центральный банк должен сам определять параметры денежно-кредитной и валютной политики, состояния активов и обязательств, управлять золото-валютными резервами, а также проводить операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, а Счетная плата ограничивается рассмотрением отчетов, не нанимая никаких сторонних аудиторов, не убеждаясь в правильности и обоснованности представленных сведений со стороны заинтересованных органов госфинконтроля.
2. Организационная структура и статус органов госфинконтроля не охватывает все аспекты мобилизации и использования государственных финансов и активов. Например, огромный пласт финансов и активов, переданных в распоряжение государственных хозяйствующих субъектов (унитарных предприятий и корпораций) практически остается вне зоны контроля органов госфинконтроля, и потому именно там происходят вопиющие случаи коррупции и разбазаривания государственных активов вне поле зрения государства и общественности.
3. Органы государственного финансового контроля в своей деятельности больше ориентированы на решение поставленных сверху каких-то оперативных задач текущего характера, зачастую имеющих суть кампанейщины, нежели на серьезный разбор причин и условий возникновения случаев коррупции и неэффективного использования госактивов.

Что можно было бы изменить:

1. Создать министерство/департамент государственного финансового контроля, на базе Агентства по борьбе с коррупцией и Агентства по управлению госактивами, передав ему надзорные функции Министерства финансов по надзору за бюджетными единицами и налогового комитета, в части контроля образования и использования внебюджетных средств всеми государственными органами власти;
2. В отличие от других органов исполнительной власти, план работы данного министерства/департамента, а также отчет о выполнении плана работ должны утверждаться совместной комиссией Кабинета министров и парламента страны с предварительным широким народным обсуждением. А министр — назначаться по представлению президента обеими палатами парламента;
3. Часть функций Счетной палаты, а именно — осуществление оценки целесообразности и обоснованности инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств бюджетов бюджетной системы и государственных заимствований; проведение внешнего аудита денежно-кредитной и валютной политики, состояния активов и обязательств, управления золотовалютными резервами, а также операций, осуществляемых с драгоценными металлами и драгоценными камнями также могут быть переданы этому министерству/департаменту;
4. Представления данного министерства/департамента о случаях коррупции и посягательства на коррупцию, неэффективное управление государственными финансами и активами должны рассматриваться прокуратурой и другими органами надзора в первоочередном порядке;
5. У этого министерства должен быть неограниченный доступ к базе данных Центрального банка, Минфина, налогового и таможенного комитетов для осуществления собственной деятельности;
6. У министерства/департамента должно быть неоспоримое право отменять все результаты государственных закупок, произведенных в нарушение существующих норм тендерных торгов;
7. Министерство/департамент должно устанавливать KPI руководителям всех других министерств и ведомств, государственных корпораций и банков по согласованию с аппаратом президента и парламентом, осуществлять контроль за выполнением этих показателей.

Абдулла Абдукадиров,

финансовый обозреватель