Представьте, что, просматривая новостную ленту, вы сталкиваетесь с сообщением об отмене на неопределённый срок саммита глав государств Европейского Союза (ЕС). Объясняется это тем, что, допустим, у Макрона слишком сложный график, у Меркель парламентские выборы, Великобритания сосредоточена на проблемах Брекзита, в Польше забастовки и т.д. Такое сложно допустить даже гипотетически, не так ли?

Но, вряд ли, кого-то повергла в шок мартовская новость о том, что консультативная встреча глав государств Центральной Азии перенесена. Конечно, сравнение с ЕС в большей степени карикатурное и в чём-то даже не совсем корректное. Но сделано это намеренно, чтобы продемонстрировать, насколько культура регионального сотрудничества в Европе опережает центрально-азиатский аналог. В Центральной Азии регионализация пока не стала неотъемлемой частью самосознания политических элит. Поэтому вопросы регионального сотрудничества зачастую отодвигаются на второй план, если есть что-то, по их мнению, более важное на внутриполитической арене или в двусторонних отношениях.

Тем не менее 29 ноября Ташкент впервые в эпоху перезапуска регионализации принимал встречу центрально-азиатских лидеров.

Почему зависает перезагрузка регионализации?

Определённые факторы вызывали настороженность ещё после встречи в Казахстане в марте 2018 году, посреди эйфории, царившей как среди политических элит, так и в СМИ. Прежде всего это касалось риторики, звучавшей во время встречи. Наблюдался большой крен в сторону обсуждения роли глав государств в возрождающемся сотрудничестве региона. То, что инициатива по нормализации отношений между государствами исходит от первых лиц не должно вызывать удивление у тех, кто знаком с особенностями системы госуправления в странах региона. Однако, президентоцентризм в запуске регионального диалога всегда крайне негативно сказывается на стабильности всего процесса. Подобная ловушка рискует повести регион по уже пройденному в 1990-е годы сценарию. В данной связи, тревожным звонком стало отсутствие президента Туркменистана на фоне его продолжавшихся споров с казахским и таджикским коллегами.

Первая встреча лидеров региона в Нур-Султане в 2018 году. Фото: president.kz

Окончательно в хрупкости регионального диалога нас убедил перенос второй встречи. На этом фоне несколько раз произошла эскалация обстановки на кыргызско-таджикской границе, продолжался транзитный шантаж между Туркменистаном и Таджикистаном, а также состоялось назначение Касым-Жомарта Токаева на должность президента Казахстана. Судя по всему, эти проблемы и стали основной причиной того, что встреча состоялась только в ноябре. Риск отсутствия кого-то из пятёрки, явно, не нравился Ташкенту, и политическая элита работала над тем, чтобы получить гарантии присутствия всех глав государств. Это ещё раз подтверждает, что развитие регионального сотрудничества пока не получается отделить от состояния двусторонних отношений. Это возвращает нас к тезису о том, что региональное мышление в Центральной Азии пока не сформировалось.

Региональное мышление в Центральной Азии пока не сформировалось

Дополнительную неопределённость создают активировавшиеся разговоры о возможном вступлении Узбекистана в ЕАЭС. Конечно, напрямую возможное участие Ташкента в ЕАЭС не противоречит региональному диалогу. Тем более, ещё в прошлом году центрально-азиатские республики заявили о том, что их диалоговый формат не имеет политической подоплёки и направлен исключительно на консультации по обсуждению общих проблем. Однако, не стоит забывать о том, что Москва является наиболее незаинтересованным в центрально-азиатской регионализации внешним актором. Не удивительно, что Кремль предпринимает попытки вновь подменить региональную повестку дня евразийской. Именно поэтому не удаётся избавиться от желания провести параллели с серединой 2000-х гг., когда Ташкент вступил в ЕврАзЭс (прародителя ЕАЭС) и, тем самым, поставил точку в функционировании региональных, на тот момент, интеграционных структур. В настоящее время же диалоговый формат в регионе толком даже не оформился. А учитывая то, с какими проблемами сталкиваются страны региона в его запуске, гипотетическое вступление Узбекистана в ЕАЭС может окончательно вовлечь регион в макрорегиональный процесс и оттеснить отношения между центрально-азиатскими республиками на второй план.

Рецидив декларативного синдрома центрально-азиатского сотрудничества

К сожалению, в сложившейся ситуации нам вновь приходится воспринимать сам факт проведения второй встречи как относительный успех. Учитывая её бэкграунд, наивным было бы ожидать каких-то прорывных решений по её итогам. Главы государств привычно декларировали приверженность возрождению регионального партнёрства, говорили о дежурных темах повестки дня: укрепление торгово-экономического сотрудничества, обеспечение безопасности, демаркация границ, Афганистан, Аральский кризис, гуманитарное сотрудничество и т.д.

На фоне будничности встречи самым ярким событием стало отсутствие Касым-Жомарта Токаева, вместо которого приехал Нурсултан Назарбаев. Он, конечно, всё ещё ключевая фигура в иерархии политической элиты Казахстана. Но факт отсутствия президента Казахстана откладывает надежды на полноценную встречу пятёрки руководителей стран региона, как минимум, до встречи в Кыргызстане в 2020 году. Присвоение же Назарбаеву статуса почётного председателя превращает его в своеобразного центрально-азиатского свадебного генерала и запутывает систему координат данного формата. Казахстанские рокировки заставляют задаться вопросом о том, будет ли Токаев участвовать в предстоящих встречах и в каком статусе продолжит в них своё участие Елбасы.
 

Консультативная встреча глав государств Центральной Азии в Ташкенте. Фото: president.uz

Возвращаясь к риторике встречи, стоит обратить внимание на то, что вполне ожидаемо участники фокусировали внимание на наиболее актуальных для их повестки дня темах. Так, Мирзиёев на правах хозяина презентовал глобальную программу действий по развитию регионального сотрудничества. Рахмон и Жээнбеков акцентировали внимание на вопросах демаркации границ и проблемах использования водных ресурсов. Бердымухамедов, дебютируя в новом формате, сосредоточился на проблеме Афганистана и стратегии сотрудничества с внешними акторами. А Назарбаев вспомнил о символизмах 90-х гг., заговорив о безбарьерной Центральной Азии (свобода передвижения товаров, услуг и капитала), Туркестане и Дне Центральной Азии. 

Вместе с тем, в своих выступлениях стороны озвучивали конкретные и, кстати, вполне адекватные инициативы по расширению сотрудничества. Так, прозвучали предложения по созданию Делового совета, Инвестиционного фонда Центральной Азии, Совета по транспортным коммуникациям, Межпарламентской группы дружбы, проведения Международной туристической конференции, региональных спортивных соревнований и учреждение центральноазиатской премии в области науки, культуры и искусства.

С одной стороны, радует, что в риторике политических элит появляются подобные идеи. Но с другой стороны, стоит обратить внимание на то, что ни одна из инициатив не была отражена в итоговом заявлении, которое вновь носит декларативный характер. Кроме того, в открытом доступе нет плана действий по расширению сотрудничества, в котором мы бы смогли увидеть, какие мероприятия планируются государствами региона. Если данные инициативы вновь останутся на бумаге или будут выполняться только для галочки, процесс регионализации рискует начать пробуксовывать с последующим впадением в стагнацию.

Что будет дальше?

Встреча в Ташкенте, несмотря на довольно позитивную риторику, добавила вопросов, которые возникли ещё в прошлом году, после встречи в Казахстане. Государства региона продолжают заверять друг друга о своей приверженности укреплению сотрудничества, однако есть ощущение, что в самих странах пока нет чёткого видения перспектив данного формата. Устойчивость процесса регионализации, который пытаются запустить в Центральной Азии, будет зависеть от ряда факторов.

Первое. Большое влияние на эффективность данного процесса окажет способность политических элит привить себе центрально-азиатский уровень самосознания. Государства региона должны договориться о точной дате проведения ежегодных встреч глав государств, об обязательном в них участии (в полном составе) и невозможности повторения переносов. При этом, на проведение встреч пятёрки не должны влиять ни проблемы двусторонних отношений, ни внутриполитические процессы, ни внешние факторы. Данный формат должен превратиться в сознании политических элит из неординарного события в обязательный пункт повестки дня.
Что касается даты проведения встреч, то, на мой взгляд, изначальная идея проводить её в канун Навруза придавала перезапуску регионального диалога особый шарм, т.к. именно этот праздник объединяет страны региона, являясь неотъемлемой частью его самобытности.

Второе. Государствам региона по-прежнему следует не поддаваться соблазну создания наднациональных институтов и торпедирования формирования интеграционных механизмов, к которым они не готовы. Центральная Азия в среднесрочной перспективе нуждается в налаживании регионального диалога, а не его бюрократизации. Резкий скачок в сторону какой-либо интеграционной модели создаст разрыв между риторикой и реальным уровнем взаимодействия стран, что вновь ввергнет регион в эпоху платонической интеграции, которая будет заключаться исключительно в принятии деклараций о намерениях. Вместо этого странам региона важно начать работу над консолидацией своих позиций в отношении инициатив внешних акторов и перестать попадать в их макрорегиональные капканы. Это касается как идей евразийства, так и различного рода «больших центральных азий», которые очень популярны в определённых политических и экспертных кругах.  

Третье. Помимо встреч глав государств региона, странам следует задуматься о запуске секторальных диалоговых платформ, особенно, в транспортном, энергетическом секторах и сфере управления природными ресурсами. Как было сказано выше, подобные идеи озвучили в ходе ташкентской встречи. Но проблема заключается в том, что пока данные инициативы остаются на декларативном уровне, усугубляя разрыв между риторикой и реальными действиями. Тем временем, подобный формат сотрудничества мог бы стать хорошим инструментом для улучшения качества и содержания регионального диалога. Данные платформы, не являясь наднациональными институтами, могут функционировать в режиме рабочих групп, оперативно решать возникающие проблемы между государствами и способствовать разработке региональных проектов в вышеуказанных секторах.

Логичным выглядит и установление прямых B2B (англ. «Business to business» — рус. «бизнес для бизнеса» – прим. ред) отношений. Однако, необходимо помнить, что они должны иметь исключительно экономическое обоснование и быть избавлены от излишней политизации, когда заведомо убыточные проекты реализуются по указу сверху для красивых новостных заголовков.

Четвертое. По-прежнему актуальным является запуск трансграничного сотрудничества, особенно в свете попыток урегулировать приграничные споры, обеспечения безопасности, а также решения проблем, связанных с совместным использованием природных ресурсов. За счёт него страны могут сформировать условия для системы взаимозависимости и совместного ведения хозяйства там, где это возможно. Подобный механизм поможет передать инициативу регионального сотрудничества от неповоротливой машины государственного аппарата местным общинам, закрепит связи между проживающим в приграничных районах населением, а также запустит процесс децентрализации принятия решений по вопросам регионализации. Успешный опыт трансграничного сотрудничества в отдельно взятом секторе может стать триггером для его имплементации на региональном уровне.

Пятое. Перспективы развития регионального диалога будут также зависеть от налаживания гуманитарного сотрудничества и эффективности механизмов public diplomacy (публичная дипломатия – прим.ред). Это позволит не только отойти от top–down (навязывание инициативы сверху – прим.ред) стиля сотрудничества, но и сделать его базис более устойчивым и независимым от настроений политических элит. Определённые идеи в данном направлении были озвучены в ходе состоявшейся встречи. При этом, такая народная дипломатия должна как можно быстрее становиться автономной, а не вписываться в политический мейнстрим, функционируя исключительно на основании правительственных постановлений.  

Региональный диалог и эффективные механизмы сотрудничества между центральноазиатской пятёркой являются ключевым условием прекращения фрагментации региона. Итоги пребывания в состоянии взаимного игнорирования продемонстрировали политическим элитам государств Центральной Азии всю неэффективность эгоцентричной модели развития. Республики региона слишком зависят друг от друга, чтобы подобная модель могла обеспечить стабильное развитие и противостояние современным вызовам. Если политические элиты смогут наступить на горло собственным амбициям и стремлению продемонстрировать миру свою особенность, отдав предпочтение решению важных для будущего региона проблем, у Центральной Азии снова появится шанс вернуть себе потерянную геополитическую идентичность. 

Смотрите по теме:
Неделя саммитов – 2: маленькие проблемы большой дружбы