Узбекистан: что не так с законопроектом о государственной гражданской службе?

Проект закона о государственной гражданской службе регулирует отношения в области государственной гражданской службы, то есть работы среднего звена сотрудников государственных органов и организаций.  При этом в документе нет четкого определения предмета правового регулирования, цель прописана общими словами, которые не раскрывают его сути.

Что за государственная гражданская служба?

По формулировке проекта, государственная гражданская служба – это профессиональная оплачиваемая деятельность граждан Узбекистана в публичных интересах в государственных органах и организациях. 

Такого понятия прежде не было, да и сейчас не очень понятно, чем отличается гражданская служба от других видов государственной службы (если таковые подразумеваются вообще).

В целом же, государственная служба может быть гражданской, правоохранительной, дипломатической и военной (по характеру служения), либо политической и неполитической (по участию в выработке и реализации политики государства).

А зачем этот законопроект тогда?

К сожалению, в Узбекистане до сих пор нет единого нормативно-правового акта (и даже его проекта), рассматривающего государственную службу, как единый механизм. 

В 2017 и 2018 году на обсуждение общественности уже были представлены законопроекты о государственной службе. Но в 2020 году в названии проекта закона появилось слово «гражданская».

Важно понимать, что закон о государственной гражданской службе не может подменить собой закон о государственной службе.

Хорошо. И что с этим не так?

Помимо концептуальных проблем, в законопроекте есть ряд существенных недоработок:

• Слабый понятийный аппарат, используются формулировки с неопределённым содержанием и многозначные термины. Не разъяснены принципы государственной гражданской службы, слабо прописана концепция служения народу, неотъемлемая для государственной службы.
• В Указе президента № 5843 говорится, что нужно внедрять «карьерную модель» государственной гражданской службы. Но, как отмечал доктор юридических наук Иса Хамедов в интервью «Газете.uz», ключевые моменты карьерной модели не отражены: прохождение государственной службы в резерве, грамотно выстроенный квалификационный экзамен, надлежащая административная процедура, карьерный рост на основе компетенций и т.д.
• Обеспечить развитие государственной службы должны принципы меритократии, то есть система вознаграждений за способности и достижения. Но инструменты, описанные в законопроекте, не смогут обеспечить этого. Отбор кадров, приём на государственную службу, продвижение, привлечение к ответственности выстроены на субъективной оценке руководителей на уровне ведомств.
• В законе для закрепления отношений используется термин «трудовой договор», который неприменим к государственной службе. Трудовой договор строится на свободе договора для обеих сторон. То есть работник и работодатель могут повлиять на содержание договора и имеют право выбора его положений. В отношении госслужбы такого выбора нет, потому что она строится на иерархии власти и миссии служения народу.
• Некоторые статьи могут вступать в конфликт с Конституцией Узбекистана. Например, статья 8 предлагает разработку идеологической платформы ― не понятно, что имеется в виду, ведь согласно Конституции, никакая идеология не может быть установлена в качестве государственной. А статья 12 предлагает проводить психодиагностику и оценку уровня мировоззрения государственного служащего. Как можно протестировать мировоззрение? Тем более Конституция гарантирует гражданам свободу мысли, слова, убеждений, совести. Кроме того, проект закона наделяет правительство практически неограниченными полномочиями, и при этом ограничивает возможности президента. 

Ограничивает президента и расширяет полномочия правительства? Но разве это плохо?

Да, потому что – это нарушает баланс, систему сдерживания и противовесов.  Что касается президента, то его полномочия прописаны в статье 6 – список конкретный и достаточно ограниченный.

Список полномочий кабинета министров тоже небольшой, но вместо конкретики используются многозначные формулировки:

• «участвует в реализации единой государственной политики в области государственной гражданской службы»,
• «содействует в координировании деятельности государственных органов и организаций по выполнению эффективной реализации требований государственной гражданской службы»,
• «осуществляет и иные полномочия в соответствии с законодательством».

Список полномочий правительства должен быть ограниченным, исчерпывающим и не допускать неоднозначной трактовки.

Кроме того, в документе много декларативных задач, которые относятся к главе государства: утверждение государственного реестра должностей, порядка выплат и т.д. Но президент не должен решать такие технические вещи. Он определяет основные направления государственной политики, а развитие государственной службы должен обеспечивать соответствующий уполномоченный орган.

К сожалению, механизм работы данного органа прописан очень сокращённо.  В предложенном проекте непонятно, как будет реализована система сдержек и противовесов в реализации госполитики, если Агентство подчиняется и подконтрольно только президенту. 

Кому это может быть выгодно?

Был ли кто-то заинтересован в том, чтобы свести закон о государственной службе до узкого обсуждения гражданской службы? На этот вопрос нет однозначного ответа. Учитывая, что в Узбекистане мало специалистов по административному праву, вполне возможно, что это была техническая ошибка.

Посмотрим хронологию развития событий с момента вступления в должность президента Шавката Мирзиёева:

А зачем вообще нужно единство государственной службы?

Для того, чтобы государственная служба работала эффективно, как единый механизм. И для этого важно создать единую систему межведомственного взаимодействия с общими целями и видением. Сейчас в Узбекистане нет такого единства, каждое ведомство обслуживает собственные интересы.

Например, в стране до сих пор нет единой системы электронных ключей для формирования электронно-цифровой подписи.  Можно получить электронный ключ в Государственном налоговом комитете, можно – через государственное унитарное предприятие «Unicon.uz». Стандарт один, но взаимного признания ключей нет, поэтому отчет в налоговую невозможно подписать ключом от Unicon.uz. 

В Узбекистане до сих пор отсутствует единая цифровая база всех физических и юридических лиц. А ведь её можно было бы использовать для выдачи ИНН, ЭЦП, для ведения реестров в разных ведомствах. Сейчас каждое ведомство создаёт свою базу данных с ограниченным доступом. 

Закон о государственной службе должен был объединить все ведомственные интересы в рамках государственной политики. Но этого не произойдёт, если разработчики проекта не устранят концептуальные, системные проблемы и примут закон с минимальными и декларативными изменениями.