Что не так с финансовой системой Узбекистана. Часть вторая

В первой части анализа экономиста Абдуллы Абдукадирова были определены последствия ошибочного выбора драйверов стабильного роста и сбалансированности экономики и социальной сферы Узбекистана — жилищного строительства и отрасли энергетики. Также в числе ошибочных решений автор назвал контрпродуктивную поддержку монополистов, уничтожение конкуренции и неадекватный рост госрасходов, а также недостатки фискальной политики Узбекистана в области налогов. Автор продолжает анализ причин несбалансированности экономики и социальной сферы Узбекистана.

Реальная консолидация бюджета не достигнута

Прошло уже много лет со времени создания в составе Министерства финансов Казначейства Республики Узбекистан (2004 год). Как один из авторов идеи создания Казначейства Республики Узбекистан, могу ответственно заявить: ни тогда, ни после Казначейству Узбекистана не давалось полномочий главного финансового органа, отвечающего за исполнение государственного бюджета. Министерство финансов не хотело «делиться властью» и потому роль Казначейства сведена к кассовому исполнению государственного бюджета, каковыми когда-то были все отделения Центрального банка Республики Узбекистан. Во всех странах, где созданы Казначейства (кроме РФ и некоторых стран СНГ, принявших модель РФ), оно отвечает за неукоснительное исполнение государственного бюджета в консолидированном виде, т.е. в виде единого счета Казначейства, где низовые территориальные бюджетные счета находятся в полном соподчинении счетам более высокого уровня. Там не допускается отраслевого или иного распределения исполнения бюджета – обеспечивается строгое расходование выделенных ассигнований в соответствии с бюджетными правилами и ежегодным законом об исполнении бюджета.

Казначейство не подчиняется ни Министерству финансов, никаким иным горизонтальным министерствам и ведомствам, а строго осуществляет свою деятельность в рамках закона о бюджете на соответствующий год и детального распределения ассигнований по программам, осуществляемым различными министерствами и ведомствами. Никто не имеет права вмешиваться в деятельность Казначейства и факт выделения ассигнований признается всеми участниками финансового рынка как гарантия оплаты (как некая ценная бумага с полной ликвидностью по номиналу). Под письмо о запланированности расходов на счетах Казначейства во многих странах осуществляют кредитование хозяйствующих субъектов, ибо они уверены, что поставщик товаров и услуг при выполнении условий контракта, гарантированно получит оплату за поставку. Этого об Узбекистане, к сожалению, сказать нельзя.

Во-первых, Казначейство Узбекистана в плане исполнения бюджета не имеет полномочий осуществлять заимствования и выпускать казначейские обязательства, имеющие высокую ликвидность, иметь инструменты покрытия временного кассового разрыва на постоянной основе.

Во-вторых, в деятельность Казначейства часто вмешиваются, начиная от министра финансов и кончая хокимами на местах, которые заинтересованы в нарушении установленного порядка финансирования затрат в силу различных обстоятельств. При этом за такое вмешательство не предусмотрено наказания, кроме статьи в Уголовном кодексе о превышении служебных/должностных полномочий.

В-третьих, Казначейство не несет ответственность за образование и погашение дефицита государственного бюджета. Удивительно, что в Узбекистане за это никто не несет ответственности.

В этих условиях возникает хаос: практически каждое министерство и ведомство, вопреки Бюджетному кодексу старается создать внебюджетный фонд, который является его сферой влияния, реализовывать собственные амбиции, устанавливать феодальные взаимоотношения с низовыми структурами, минуя демократические институты формирования и распределения бюджета для народа.

Именно этим определяется существование более 30 видов государственных целевых фондов и внебюджетных фондов бюджетных организаций, число которых растет с каждым годом. Счета этих фондов находятся вне зоны контроля Казначейства и могут быть приведены в действие одним словом руководителя организации, минуя нормальный финансовый контроль. Это и есть граница, где кончается государственная финансовая дисциплина.

Поражает благодушие с которым Министерство финансов согласно делить «общественный пирог» на сколько угодно частей, теряя при этом собственные возможности гибкого регулирования финансовых потоков, перераспределения денег как по вертикали, так и по горизонтали, исходя из приоритетов развития народного хозяйства или изменившихся факторов развития региональной экономики.

Это показывает, что Консолидированный бюджет существует лишь на бумаге. Общественность, эксперты не знают примеров перераспределения средств из одного внебюджетного фонда в другой, к примеру, среди фондов силовых структур. Нет также примеров использования средств фондов для покрытия временного кассового разрыва за счёт перераспределения средств из внебюджетных фондов в государственный бюджет.

Де-факто, весь контроль Министерства финансов за этими фондами сводится к тому, чтобы собирать ежемесячно отчеты финансовых департаментов соответствующих министерств и докладывать руководству об их исполнении со слов тех, кто распоряжается средствами этих фондов.

За все время строительства финансовой системы Узбекистана у нас так и не сложилась эффективная система планирования бюджетных средств на основе матричных программ, когда для выполнения государственных задач требуется координация финансовой деятельности нескольких министерств и ведомств, а также частных структур. В этом граждане убедились во время пандемии 2020 года на примере формирования и использования Антикризисного фонда, а также при мобилизации людей для помощи малоимущим и одиноким гражданам.

Из изложенного ясно, что при существующем положении дел Министерство финансов неспособно реально консолидировать государственные финансовые средства на одном казначейском счету и контролировать их использование.

Отсутствие эффективного механизма контроля за эффективностью использования выделенных ассигнований

В соответствии со статьей 171 Бюджетного кодекса «органами государственного финансового контроля являются Счетная палата Республики Узбекистан, Министерство финансов Республики Узбекистан и его уполномоченные подведомственные органы. Государственный финансовый контроль в части доходов государственного бюджета и бюджетов государственных целевых фондов в пределах предоставленных полномочий осуществляется органами государственной налоговой службы». Иными словами, в законодательстве нет норм, обеспечивающих контроль за внебюджетными фондами министерств и ведомств.

Ранее говорилось, что определение финансовой политики, фискальной стратегии (ст.90 Бюджетного кодекса), обеспечение исполнения государственного бюджета и осуществление контроля за правильным использованием государственных ассигнований являются тремя принципиально разными задачами и осуществление их Министерством финансов порождает конфликт интересов государственного масштаба.

Министерство финансов не сможет критиковать и наказывать себя за бюджет, составленный без учета государственных приоритетов экономического стимулирования развития, без соблюдения фискальной стратегии и, тем более, пресекать своих работников за неправильное использование бюджетных ассигнований, за несоблюдение бюджетной дисциплины в широком смысле.

Пришло время выделить из состава Министерства финансов:

1. Казначейство Республики Узбекистан, как самостоятельный орган, отвечающий за исполнение принятого государственного бюджета и контроль финансовых средств внебюджетных средств и целевых государственных фондов;
2. органы государственного финансового контроля в виде отдельного Департамента финансового контроля с подчинением непосредственно парламенту страны.

Министерству финансов необходимо больше концентрироваться на вопросах финансовой и фискальной политики на предстоящие 3-5 лет, на формировании реальных драйверов роста экономики и регулировании межотраслевых финансовых балансов, выступая неким противовесом устремлениям Центрального банка существенно сокращать денежную массу вопреки реальной потребности экономики. Оно должно больше заниматься политикой в области финансов и соблюдения финансовой дисциплины всеми без исключения, а не утопать в рутинной работе по обеспечению уже принятого бюджета. Пусть последним самостоятельно занимается Казначейство страны.

Абдулла Абдукадиров, финансово-экономический эксперт