Казнокрадство: почему так много воруют

Отсутствие эффективных методов общественного контроля за расходованием средств, недостаточно четкие формулировки «Бюджетного Кодекса» – основные причины участившихся хищений государственных средств и средств благотворительных организаций.

Радует, что государственные органы и Парламент стремятся контролировать расходование бюджетных и общественных благотворительных средств. 4 мая 2020 года в Сенате состоялась совместная со Счётной палатой онлайн-видеоконференция по обсуждению итогов первого полугодия 2020 года. Оказалось, что только в Андижанской области «допущены нецелевые и не имеющие источники расходы почти на 112,4 млрд. сумов за счет дополнительных источников». Мы попытались провести анализ наиболее важных предпосылок, из-за которых масштабы и география казнокрадства не сокращаются.

Факты о хищениях

20 мая 2020 года Генеральная прокуратура сообщила, что заместитель хокима Аккурганского района по вопросам поддержки махалли и семьи и бухгалтер районного благотворительного общественного фонда «Махалла» различными путями обналичили средства, поступившие в целях материальной поддержки нуждающихся семей района, и присвоили денежную сумму в 109,2 млн сумов. Также было выявлено, что они расхитили путём растраты 44 млн сумов из средств, поступивших в фонд «Доброта и поддержка».

Главное управление Государственного финансового контроля Министерства финансов сообщило, что за I половину 2020 года было проведено 2584 мероприятия по финансовому контролю, в результате которых «выявлены нарушения бюджетной дисциплины, дефицита денежных и товарно-материальных ценностей в размере 81,7 млрд сумов».

Факты крупных нарушений расходования бюджетных средств обнаружены в Андижанской (8,9 млрд сумов), Кашкадарьинской (8,2 млрд), Ташкентской (6,2 млрд), Джизакской (5,5 млрд), Сурхандарьинской (5,4 млрд), Наманганской (4,6 млрд), Ферганской (4,4 млрд) областях, Ташкенте (7,9 млрд) и Республике Каракалпакстан (5,5 млрд сум).

Удивляет лишь разница почти в 13 раз между данными Парламентской комиссии, которая выявила в Андижанской области нецелевое использование средств на сумму 112,4 млрд. сумов, а Минфин – только на 8,9 млрд сумов, что вызывает обоснованные вопросы…

Заметим, что двумя годами ранее Главное управление Минфина отчиталось, что «в первом полугодии 2018 года выявлено расходование средств с нарушением финансовой дисциплины на сумму 279,2 млрд сумов, в том числе недостачи и присвоения – на 35,2 млрд. сумов, незаконные расходы – на 122,6 млрд.сум, а также нецелевое использование средств Фондов при Министерстве финансов в размере 120,7 млрд. сумов» .


Ситуация финансиста/банкира: в чем проблема

Схема финансирования отраслей народного хозяйства Министерством финансов с недавних времен выглядит так, как будто бюджетный распорядитель (говоря банковским термином займополучатель) убеждает финансиста/банкира, что он хороший, добился больших результатов, а в наступающем году у него все будет ещё лучше, поэтому ему нужны более серьёзные суммы денег. Финансист (как банкир) перепроверяет некоторые расчеты, но в целом, соглашается с ним, выделяет ему, за редким исключением, запрошенную сумму. Остальное распорядитель/займополучатель должен найти за счет собственных источников или за счет перевыполнения прогнозов по доходам госбюджета.

Последнее, как вы понимаете, прежде всего, зависит от качества прогнозов поступлений в бюджет. Однако, когда с высоких трибун заявляют о перевыполнении прогнозных показателей бюджета на 20-30%, то у любого финансиста появляется сомнение в точности прогнозирования и объективности учета потенциала региона, страны.

Далее распорядитель/займополучатель в «благородном» порыве «привлечь инвестиции», «решать социальные проблемы региона» дает свои обещания местным предпринимателям, выделяет авансом деньги на объекты, строительство которых даже не предусмотрено за счет бюджетных средств и не вошло в инвестиционную программу региона. Займополучатель прекрасно знает, что построенный даже на 30% объект социального значения (больницы, школы, детские сады, парковые зоны) никто не осмелится разрушить, напротив госорганы будут делать все, чтобы найти дополнительные источники финансирования, путем незаконного перераспределения средств.

Закон запрещает осуществлять перераспределение средств в размере свыше 3% от объема утвержденного государственного бюджета без рассмотрения Парламентом, однако, такое происходит сплошь и рядом, особенно, из-за затрат на региональном уровне. Приведенные выше нарушения именно из этого разряда.

В какой ситуации оказывается финансист/банкир?

• Финансист/банкир (бюджетный работник) недостаточно разбирается в вопросе, на который выделяется финансирование, однако, у него нет ни утвержденных процедур, ни средств на привлечение независимых экспертов;

• Финансист/банкир под давлением сроков свёрстывания бюджета, сроков начала финансирования, административного нажима со всех сторон чаще вынужден махнуть рукой на имеющиеся недостатки планирования и открытия финансирования. Даже президент в ходе многочисленных совещаний приводил десятки примеров, когда строительство в регионах крупных объектов было начато без рассмотрения и утверждения ТЭО, рабочих проектов, заключений экспертизы проектов и прочих. А иногда само правительство принимает решения начать строительство без утвержденных проектов и смет;
• В таких ситуациях финансист/банкир озабочен не оправданностью и эффективностью расходов, а обеспечением собственной безопасности. Главное, чтобы у вышестоящей организации, прокуратуры и органов внутренних дел к нему лично не было бы «лишних» вопросов. Он «обкладывается» нужными бумагами, доказывающими его «исполнительность». Он ведь не мог нарушать субординацию?! Он тоже поддерживает «инициативы», чтобы народу было лучше!
• Последнее («бумажная» защита) для финансиста/банкира является самым главным, и он уже не заинтересован в проверке и перепроверке эффективности использования средств. Пусть этим уже занимаются те, кому это положено делать по службе. Однако, у этой группы те же качества, что и у финансиста/банкира – незнание основных элементов деятельности (подводных камней) отраслей, видов производства, финансируемых за счет бюджета.

А в отраслях народного хозяйства (Минздрав, Минобразования, Минкультуры, службы единого заказчика) сидят такие «специалисты по обоснованию затрат», что можете быть уверены, у них все обоснования и все бумаги на легитимность затрат найдутся. «За последние два года в рамках госпрограмм тендеры проводились лишь по 182 строительным проектам из более чем 3000» (около 6% — ред.), — подчеркнул президент на совещании, посвященном проблемам в архитектурно-строительной сфере, проведенном 20 июля. Как без тендеров можно утверждать, что были выбраны лучшие решения?

До тех пор, пока не будет отработан надежный механизм недопущения строительства проектов, не прошедших соответствующую тендерную процедуру, не имеющих рабочих проектов, детальную смету, не прошедших экспертизу компетентных специалистов, профильных организаций, не будет поставлен заслон началу строительства объектов, не вошедших в программу строительства, казнокрадство на всех уровнях будет расцветать махровым цветом.

Пока Министерство финансов не научится утверждать ключевые показатели эффективности (так называемые KPI – key performance indicators) по каждому финансируемому проекту, не перестанет финансировать проекты без таких показателей, не будет жестко наказывать всех нарушителей этого требования, казнокрадство будет продолжаться. И речь здесь обо всех сторонах деятельности каждого бюджетного ведомства, каждой бюджетной единицы.
Статья 14 «Бюджетного Кодекса» Узбекистана называется «Принцип результативности использования средств бюджетов бюджетной системы». Именно с соблюдением этого принципа у нас есть очень большие проблемы.

Причина, корень всех зол в том, что «Бюджетный Кодекс» Узбекистана расплывчато фиксирует требования к прозрачности бюджета (ст.17), не указывает конкретные количественные границы полномочий распорядителей бюджета разного уровня, не фиксирует ответственность за превышение полномочий распорядителей бюджета в количественном выражении, допускает формирование внебюджетных фондов. Именно это, в совокупности, приводит к «растаскиванию» государственных консолидированных средств, к размытию ответственности за нецелевое использование средств.

Мы намеренно не говорим о коррупционной составляющей этой темы, поскольку это предмет компетенции совсем других органов.
Возможно, еще одна причина в том, что в Узбекистане все, без исключения, руководители экономических министерств, ведомств и их ключевые заместители – банкиры, с устоявшимися подходами к управлению финансами. Однако, экономика – это не только финансы. Это не только умение планировать расходы и вовремя их осуществить. Главное, все же – эффективность затрат, что определяет их оправданность. Но на это нужны знания экономистов более широкого плана, которые способны мыслить шире исключительно финансовой составляющей.

Руководитель, глубоко понимающий экономику, должен подсказывать, какая модель развития подойдет для данной ситуации больше всего, каковы социальные составляющие и драйверы этой модели, и что нужно делать правительству для достижения этих целей. А у нас только банкиры с пониманием «верховенства» рыночной экономики и рыночных инструментов, где практически нет места социальным составляющим, социальной ответственности государства перед собственным народом.

В чем нуждается экономика и население

Развитие событий вокруг Covid-19 показали все недостатки модели финансирования, устоявшейся в Узбекистане. И сами программы, и их результаты оказались далекими от ожиданий. Но винить оказалось некого: результаты лишь на бумаге, однако у всех есть необходимые документы, что все всё делали «как положено».

Хочется верить, что Министерство финансов совместно с Министерством экономического развития и сокращения бедности услышат узбекистанцев и начнут:

• Оказывать прямую материальную поддержку населению в период карантина, независимо от материального положения: всем одинаково и единовременно;
• Выделять беспроцентные кредиты на пополнение оборотных средств и закуп средств производства, на реструктуризацию производства малому и среднему бизнесу, если будет предоставлен план на восстановление и развитие деятельности с возможностью досрочного возврата средств;
• Открытую публикацию результатов всех государственных тендеров, планов по передаче государственных активов (наподобие передачи парка Гафура Гуляма), а также результатов инвестиционных торгов;
• Публиковать результаты всех государственных торгов на выполнение строительно-монтажных работ, работ по реконструкции инженерных коммуникаций (водопроводы, газопроводы, теплопроводы, сети и т.д.);
• Осуществлять пересмотр бюджетных приоритетов со строительства, с реконструкции зданий и сооружений (материальный капитал) на программы, предусматривающие инвестиции в человеческий капитал, рост материального благосостояния бюджетных работников;
• Обеспечивать строгий общественный контроль над выполнением инвесторами взятых на себя обязательств, особо обращая внимание на социальные обязательства.

Полагаю, что даже эти социальные и институциональные меры могут существенно снизить уровень казнокрадства, противозаконных действий органов государственного управления всех уровней, которое вызывает социальное недовольство и нарастание напряжения в обществе.
 
Абдулла Абдукадиров,
экономический обозреватель Anhor.uz

Смотрите по теме:

Основные проблемы банковской системы. Часть вторая