Условие развития: выборность хокимов и разделение властей

Нам выпало жить в эпоху очередных реформ, одна из которых – поиск оптимального баланса между централизованной и местной властью. Опыт последних 20 лет показал, что жесткая централизация уже не отвечает требованиям развития.

В ходе выступления на съезде Либерально-демократической партии Узбекистана президент Мирзиёев заметил: «Я готов к тому, чтобы хокимов выбирали. Другой вопрос, готово ли к этому общество, готово ли к этому законодательство? В любом случае, мы к этому придём».

Президент, еще в марте 2021 сомневающийся в целесообразности системы выборности хокимов, в сентябре 2021 года пришел к мысли о возможности её внедрения.

Полагаю, здесь несколько причин:

Во-первых, программа по изменению облика городов, ускоренной урбанизации, проводимая по инициативе президента, в корне изменила производительные силы как города, так и села. Производственные связи быстро меняются, порой население не успевает перестроиться под требования реформ.

Во-вторых, все попытки «впрыскивания» новых инициатив для восстановления села (кластеризация, интенсификация садоводства, ориентирование на экспорт) и по устранению возрастающих противоречий в городах (сносы, варварская вырубка, отставание городской инфраструктуры от темпов роста населения, рост преступности) безуспешны, поскольку они не опираются на инициативу самих граждан и их организованных групп. Идет молчаливый саботаж всего «непонятного», не органичного;

В-третьих, назначение хокимов центральной фигурой принятия решений без соответствующего противовеса в виде контроля над соблюдением законодательства, конституционных прав граждан со стороны представительных органов власти на местах – Кенгаша народных депутатов и правоохранительных органов привело к слишком большому дисбалансу в пользу исполнительной власти. К этому следует прибавить некомпетентность и коррумпированность некоторых хокимов;

В-четвертых, стало очевидным, что нужны новые созидательные силы, которым не нужна дополнительная мотивация сверху, которые будут сами эффективно определять нужды народных масс и ориентировать местную власть на решение этих проблем.

Но, чтобы понять логику развития событий нам надо немного углубиться в сам генезис развития института хокимов.

Институт хокима сегодня

Две статьи Конституции (101 и 102) своей категоричностью застолбили нас к административно-командному способу управления обществом, не позволяя возникновению и развитию инициативы на местах. Так ст.101 гласит: «Местные органы власти приводят в жизнь законы Республики Узбекистан, указы Президента Республики Узбекистан, решения вышестоящих органов государственной власти…Решения вышестоящих органов, принятые в пределах предоставленной им компетенции, обязательны для исполнения нижестоящими органами. Таким образом, вертикальная ветвь власти была утверждена безальтернативно. А ст.102 довершает уничтожение системы сдержек и противовесов радикально: «Представительную и исполнительную власть на соответствующей территории возглавляет хоким области, района и города».

Возможно, такая централизация власти была оправдана в период становления независимого государства, примерно конца 90-х, однако, затем оказалось, что страна вернулась к прошлому: хокимы стали отвечать за все – за выполнение государственного заказа по хлопку, зерну, выполнение производственных планов. Хокимам ставились задачи по обеспечению социального развития регионов, включая решение вопросов строительства дорог, школ, детских садов, больниц и прочих, но при этом, финансовое обеспечение оставалось за центром, который не спешил это делать. Это не могло не привести к нарушению законов и произволу.

По существу, у хокима были две альтернативы: продавать доступные ему ресурсы, чтобы «быть на хорошем счету», или же установить «близкие отношения с представителями центральной власти», чтобы оказаться в числе тех хокимов, которые получали хоть какие-то ресурсы. Это не могло не привести к коррупции.

Достаточно сопоставить статью 25 закона Узбекистана «О государственной власти на местах», где определяются полномочия (ответственность) хокимов со статьями главы II этого же закона, где определена «Экономическая основа деятельности государственной власти на местах», чтобы понять насколько сильным был дисбаланс между спросом и возможностями местных органов власти на местах.

Кто «потеснил» хокимов

При всем этом, чтобы хокимы не слишком переусердствовали, за ними полагалось вести круглосуточное наблюдение со стороны силовых органов, которые имели «толстые папки фиксации правонарушений» на каждого мало-мальски значимого функционера на каждом уровне.

Именно так после долгих лет существования этой системы силовики вошли в «круг принятия решений». Год-другой это как-то работало, однако, затем силовики почувствовали возможность «монетизации» собственной власти над судьбами чиновников.

Появление внешней угрозы для независимости на несколько лет отсрочило процесс «разочарования масс» от существующей системы управления, особенно на местах. Кроме того, сделка государства с бизнесом: «Мы установим относительно небольшое налоговое бремя и дадим определенную свободу (отсрочка налоговых проверок) развитию малого и среднего бизнеса, челночной торговли», тоже помогла выиграть некоторое время. Взрыв ситуации произошел в 2005 году, но был жестоко подавлен.

Общество ушло в себя. Силовики перешли в активную атаку, все смелее находя способы отъема наиболее ликвидных активов у многих успешных представителей бизнеса. Благо в условиях отсутствия конвертации, полулегальной деятельности на основе наличного оборота, «поймать» на месте преступления было не таким уж и сложным делом.

Президент, будучи премьер-министром, прекрасно понимал недостатки порочной системы, описанной выше. Эта система неспособна обеспечить решение самой важной задачи органов местной власти – обеспечение развития территорий как экономически благополучных и безопасных социумов.

Хокимы, которых президент поддержал, чтобы они обеспечили упомянутую выше задачу, в условиях относительной свободы принятия решений все чаще в качестве критерия выбора останавливаются на собственной выгоде. Рычагами воздействия выступают перераспределение прав на земельные участки, на водные ресурсы, административное распределение дефицитных материальных ресурсов, производимых в регионах (цемент, продукция промышленности и сельского хозяйства), вмешательство в ценообразование хозяйствующих субъектов или фиксация каналов реализации продукции. Если раньше отдельные хокимы все это делали с оглядкой на реакцию силовиков, то теперь они все это делают совершенно без всякого стеснения и боязни.

Что делать

Прежде всего, чтобы смягчить последствия такого обнищания народа, вернуться к здоровым корням развития общества, надо обеспечить систему сдержек и противовесов на местном уровне. К таким тяжелым последствиям развития нашего общества привело именно отсутствие баланса между ответственностью хокима и его обязанностями.

Надо дать населению каждой административной единицы территории стать вершителем собственной судьбы, а именно:

• В рамках предстоящей административной реформы перейти к системе выборности хокимов на всех уровнях.
• Разделить должности хокима и главы Кенгаша народных депутатов (местного парламента).
• Обеспечить баланс ответственности хокимов за развитие территориальных единиц, предоставив им возможность мобилизации местных финансовых, трудовых и административных ресурсов.
• Разделить доходы местных и централизованных органов власти, обеспечив разделение ответственности за формирование и развитие местной социальной инфраструктуры (школы, детские сады, детские площадки, поликлиники, больницы и прочие), а также промышленной и жилой инфраструктуры (дороги, теплоснабжение, газоснабжение, водоснабжение, сети канализаций и утилизации отходов и другие).
• Предоставлять ограниченные права территориальных образований на добычу и продажу энергетических ресурсов, чтобы закончить с неэффективной государственной монополией на энергоресурсы
• Отстранить хокимов от процессов организации и проведения выборов народных депутатов всех уровней, предоставив эту работу конкурирующим партиям и избиркомам под наблюдением СМИ и НКО.

Истинное разделение всех ветвей власти на местах отсылает нас к опыту внедрения Магдебурского права, которое привело к бурному развитию городов Европы в XII-XV веках. Аналогии здесь прямые, поскольку, как и тогда мы стоим перед выбором нового драйвера развития, каковым всегда были города. Именно относительная автономность и экономическая целостность городов дала основу развития крепких государств Европы, которые, несмотря на все потрясения, сохранили в себе самое главное – высокий уровень жизни народа и равные шансы каждого индивида на саморазвитие.

Продолжение следует

Абдулла Абдукадиров