Ещё раз о разрывах в цепочке учета и уплаты НДС

14 апреля 2022 года в Ташкенте по инициативе министра финансов Узбекистана Тимура Ишметова и председателя Государственного налогового комитета Шерзода Кудбиева состоялась неофициальная встреча с экспертами и руководителями крупных компаний Узбекистана, посвященная проблемам сертификатов плательщиков НДС и разрывов в цепочке учета и уплаты НДС. В ходе встречи Шерзод Кудбиев подчеркнул, что для ГНК важно установить обратную связь, чтобы повысить эффективность реформы налоговой системы. Экономический обозреватель Anhor.uz Абдулла Абдукадиров принял участие во встрече, поделился впечатлениями и своими предложениями.

О налоговых разрывах (tax gap)

Прежде чем рассказать о сути обсужденных вопросов, хотелось бы подчеркнуть несколько важных моментов:

• Руководители республиканского уровня выразили готовность выслушать экспертов и организовать постоянную платформу для обсуждения актуальных вопросов для поиска компромиссов с бизнесом;
• Центральный банк, Минфин, ГНК стали публиковать детальные отчеты о своей деятельности, что позволяет проводить предметный анализ;
• Эксперты перешли от критики органов государственного управления к выявлению причин проблем и формулированию конструктивных предложений по их решению;
• Экономический блок правительства стал прислушиваться к мнению экспертов, предпринимателей и блогеров в социальных сетях.

О проблемах практики правоприменения

Ранее в деятельности органов государственного управления Узбекистана существовала практика, когда пожелания, без всестороннего анализа их последствий для экономики и общества, становились правовым актом, обязательными для исполнения, что мешало достижению поставленной цели.

Так, постановлением президента Республики Узбекистан от 10 июля 2019 года № ПП-4389 «О дополнительных мерах по совершенствованию налогового администриро­вания» определено, что любой плательщик НДС должен встать на учет в налоговых органах, которые рассматривают заявку в течение 7 дней. Тем же постановлением предусмотрена фактическая отмена нормы ст.219 Налогового кодекса, если налогоплательщик обладает правом зачета НДС. Однако, отмена нормы Налогового кодекса указом президента противоречит логике законодательной практики.

Аналогичный пример – постановление Кабинета министров от 22.09.2021 г. N 595 «О мерах по дальнейшему совершенствованию постановки на учет налогоплательщиков и упрощению порядка возмещения налога на добавленную стоимость». Постановление предусматривает расширение «практики применения регистрационного учета плательщиков налога на добавленную стоимость в налоговых органах», основанной на оценке риска недобросовестности налогоплательщика. Для оценки рисков недобросовестности налогоплательщика в ГНК внедряется система «риск-анализа», которая вводит в практику правоприменение с юридическими последствиями на основе предположений, допускающих, что, возможно, предприятие не уплатило или неправильно исчислило налоги. Это может привести к отзыву сертификата плательщика  НДС. Прежде чем оценивать факт образования налоговой задолженности и выставлять инкассовое поручение на доплату налогов, должна быть внедрена процедура изучения поясняющих документов налогоплательщика.

Что происходит на практике

Нередко проблемы возникают из-за отсутствия оперативной обратной связи между налогоплательщиками и ГНК. Бухгалтер предприятия подает заявку через «кабинет налогоплательщика», однако информации, кем принята его заявка, когда ею начнут заниматься нет.

Налогоплательщику могут отказать в его регистрации в качестве плательщика НДС, но причины отказа не всегда сообщаются, хотя причина отказа должна отображаться автоматически. Вполне возможно, что система слишком сложна и даёт сбой. Поэтому, когда налогоплательщик выясняет причину отказа, часто оказывается, что какая-то справка не была учтена или неправильно интерпретирована при обработке заявки. В стране по состоянию на 10 апреля 2022 года зарегистрированы более 174 тысяч плательщиков НДС, отсюда, возможно, перегруженность сотрудников налоговых инспекций, что влечёт ошибки. Возможно, поэтому из общего числа зарегистрированных плательщиков НДС свыше 35% предприятий аннулированы или приостановлены сертификаты плательщика НДС по разным причинам. Однако, эта проблема ждёт своего решения.

Количество выданных сертификатов плательщиков НДС по регионам и из них активные

по состоянию на 12 апреля 2022 года

Светофор

Государственный налоговый комитет внедрил систему оценки рисков «добропорядочности» налогоплательщиков по трем уровням: зеленый, желтый и красный. Система такова, что добропорядочный налогоплательщик может оказаться в «красной» зоне и потерять право быть плательщиком НДС по независящим от него причинам или по фактам, к которым он прямого отношения не имеет. Причина может оказаться в том, что подрядчики с которыми имеет дело налогоплательщик, по мнению автоматизированной системы, являются слишком рискованными контрагентами по критериям ГНК, которые разбиты на основные (14 позиций) и вспомогательные (еще 4 позиции).

Для налогоплательщика быть в «красной» зоне несет в себе много негативных юридических последствий: он не может зачислять НДС своих контрагентов, у которых «красный» уровень, что и отражается на его коэффициенте, работать с ним часто отказываются его покупатели. Система основана на математических расчетах и учитывает «вес» каждого показателя риска, а также удельный вес в общем товарообороте компании с данным контрагентом. Однако, перевод на «желтый» уровень после оценки возможности риска на уровне 25% и на «красный» после 37% риска кажется излишне жёсткой мерой.

Идея анализа благонадежности налогоплательщика по универсальным критериям, без различия отрасли, масштаба деятельности, сложности связей с контрагентами, истории развития и роста этого предприятия, как налогоплательщика иногда приводит к тому, что вполне рентабельные и благонадежные бизнесы исчезают с рынка.

Перечень критериев благонадежности налогоплательщиков необходимо пересмотреть

Нельзя ставить в один ряд предприятие, которое много лет является добросовестным налогоплательщиком и предприятия-однодневки, которые открываются для определенных целей отдельными людьми. Возможно, именно поэтому в стране огромное количество аннулированных сертификатов налогоплательщиков.

ГНК принял аргументы экспертов и решено пересмотреть порог оценки рисков с учетом специфики разных отраслей, а, возможно, размеров и сроков деятельности предприятий.

Пока приостановка действия сертификата налогоплательщика НДС происходит без объяснения и, как правило, приостанавливает деятельность предприятия. Такое ответственное решение, которое может привести к банкротству предприятия, а также негативно сказаться на его контрагентах должно приниматься только после всестороннего изучения обстоятельств, приведших к данной ситуации, желательно в судебном порядке.

ГНК не раз заявлял о необходимости решения проблемы разрыва налоговой цепи (tax gap). Поэтому причины образования разрывов в размерах исчисления и уплаты НДС на уровне конкретных предприятий стали предметом острой и детальной дискуссии.

Необходимо продолжать дискуссию, чтобы определить приоритеты на данном этапе развития экономики:

• Для того чтобы определить какую сумму НДС должен уплатить налогоплательщик, исходя из его оборота, входящих товаров, услуг, необходим большой массив данных (big data) в разрезе каждого предприятия, чтобы определить сумму НДС, уплачиваемую предприятием при «обычном» режиме работы, с учетом всего объема «входящих» товаров и услуг с НДС и без. Также необходимо учитывать сроки оборачиваемости товаров и услуг налогоплательщика. В зависимости от отраслей они могут быть от одного месяца до нескольких лет.
• Необходимо иметь информацию об обороте предприятий по каждой отрасли и потенциально возможной сумме налогов, чтобы сопоставить её с фактически собранными налогами;
• Необходимо знать, каков мог быть объем косвенных налогов в обороте предприятий всего народного хозяйства, чтобы соспоставить с тем, сколько государство планирует собрать и сколько собрало налогов де-факто.

Это вызовы, как для органов управления, так и для аналитиков макроэкономических процессов, т.к природа «выпадающих» налогов (tax gap) разнообразна и может иметь самые необычные причины.

Назрела необходимость разъяснительной кампании среди предпринимателей о «налоговом разрыве» (tax gap). Налогоплательщикам важно понять на основе каких расчетов ГНК определяет наличие и степень риска образования tax gap.

Пока нет единого подхода к определению понятия tax gap. В ходе дискуссий выяснилось, что подход ГНК основан на анализе товарных цепочек конкретного предприятия, имея в виду все торговые операции с каждым контрагентом за конкретный отчетный период. Это самый базовый уровень определения tax gap и он «персонифицированный» по отношению к анализируемому предприятию. Надо признать, что для такого анализа у ГНК иногда нет достаточной информации:

• Соответствующее постановление Кабинета Министров принято в сентябре 2021 года, однако до сих пор нет точного понимания, что такое обычные условия деятельности предприятия и сколько входящих и исходящих инвойсов это предприятие имеет на определенный объем торгов и сколько из них с НДС или без;
• ГНК включило в «риск-анализ» все транзакции, которые были совершены до принятия постановления, что существенно искажает картину и означает обратное действие закона, что не принято в юридической практике;
• ГНК использует универсальные критерии анализа рисков для всех предприятий без различия специфики деятельности, и может принять решение о запрете на зачет уплаченной суммы НДС конкретному контрпартнеру без судебного разбирательства, что неприемлемо для жизненно важных для предприятия решений;
• На уровне предприятий сложно определить обычный размер остатков ТМЦ (товарно-материальные ценности) на складах, которые несут нагрузку по НДС и когда эти остатки могут быть пущены в оборот;
• На уровне предприятий трудно оценить возможные факторы влияния на его деятельность различных условий рынка, последствий собственных решений руководителей предприятия, которые могут повлиять на обороты и, следовательно, на уровень уплаты НДС. Для этого должен быть выработан некий отраслевой уравнитель, вычисляемый на основе долголетних наблюдений (опять вопрос big data).

В ходе обсуждений был поднят вопрос о специфике разных отраслей в вопросах учета НДС, в том числе об  источниках возникновения товарных отношений – сельское хозяйство и продукты сельского хозяйства, строительство и строительные объекты. Эти отрасли требуют разработки отдельных критериев «риск-анализа» в части исчисления и уплаты НДС, поскольку, например, продукция сельского хозяйства – это чаще продукт индивидуальных предпринимателей, которые не вовлечены в систему НДС. Это особенно важно учитывать при экспорте сельскохозяйственной продукции, когда продукция проходит через несколько собственников (сборщики, упаковщики, хранители, отгрузчики). Нередко, только последнее звено цепочки, непосредственно экспортер требует возврата НДС, который всей цепочкой еще не был уплачен. Или возьмем строительство объектов собственными силами, где также НДС должен возникнуть как бы «ниоткуда».

В мире существует много вариантов оценки tax gap. Государства берут за основу тот, что соответствует  целям развития экономики на данный момент.

Под при­читающейся суммой налогов можно понимать как сумму, которая была начислена, так и ту, которую можно было бы начислить при большем количестве доступной и достоверной информации о данном предприятии, о данной отрасли, виде деятельности. Практика показывает, что многие вопросы ГНК «снимаются» после анализа дополнительных справок с предприятий;

Надо определиться как поступать с несобираемой («мертвой») задол­женностью, которая возникает в случае банкротства предприятия или прекращения его деятельности де-факто, без уплаты причитающихся налогов;

Можно разделить налоговый разрыв на две составляющие: разрыв в оценке базы обложения и разрыв в собираемости (assessment gap и collection gap);

Можно также оценивать разрыв как разницу между фактическими налого­выми поступлениями и теми поступлениями, которые наблюдались бы в некоторой «эталонной налоговой системе» (методика МВФ);

Можно также оценивать разрыв, возникающий из-за несоблюдения, неправильной трактовки и применения действующего налогового законодательства (compliance gap), и разрыв, вызванный не­соответствиями между существующей системой налогообложения и эталонной моделью (policy gap), которую хочет внедрить государство.

Без точного определения финансово-экономических приоритетов развития невозможно донести до налогоплательщиков чего от них добивается государство. Когда налогоплательщик поймет и примет логику законодательства и практики, избранные методы будут больше способствовать поставленной цели.

Предложения

• Необходимо отменить практику отзыва/приостановки сертификата плательщика НДС по существующим критериям, пересмотреть их и оставить не более пяти критериев. В ходе дискуссии в ГНК это предложение нашло понимание и есть надежда что последует совместная инициатива Министерства финансов и ГНК;
• Камеральные проверки проводить дифференцированно, на тех предприятиях, которые несколько кварталов не отвечают новым критериям, особенно, когда речь идет о возврате сумм НДС при экспорте продукции;
• При разработке критериев оценки необходимо учитывать масштабы и вид деятельности предприятий, разделив критерии по отраслям и размерам предприятий. По инициативе Минфина и ГНК будет проведено масштабное исследование по различным отраслям, чтобы выяснить специфику «чувствительности преприятий» к различным факторам рисков неуплаты НДС;
• Необходимо оценить с точки зрения практичности и необходимости для повышения собираемости налогов электронные системы учета активов и пассивов (Е-актив) предприятий. Пока эта система даёт много сбоев;

На встрече не хватило времени обсудить деятельность Межрегиональной государственной налоговой инспекции (МРГНИ) по крупным налогоплательщикам, которая ведет учет и проверяет отчетность крупных налогоплательщиков. Категория крупных налогоплательщиков определяется в соответ­ствии с ч.4 приложения к постановлению ГНК от 8 июля 2019 г., № 2019-45 «Об установлении критериев отнесения юридических лиц к категории крупных налогопла­тельщиков». Учёт плательщиков НДС, не являющихся крупными налогоплатель­щиками, ведётся в территориальных государственных налоговых управлениях с 2020 года.

Любопытная деталь: среди крупных плательщиков НДС, которые контролируются МРГНИ, 51% сертификатов плательщиков НДС не действуют. Из 1925 крупных налогоплательщиков у 878 предприятий (45,61%) сертификаты аннулированы, у 89 (4,62%) предприятий – приостановлены,  у 18 предприятий отменены. При этом из числа предприятий с действующими сертификатами 29 предприятий объявлены банкротами, 12 предприятий инициировали процедуру добровольной ликвидации – 4 предприятия временно приостановили деятельность.

Это показывает, что усиление контроля над деятельностью крупных предприятий спровоцировало массовое «выпадение» их из этой категории, другие закрылись под разными предлогами. Можно по разному относиться к этой статистике (никому не нравится государственный контроль), но, что система привела к чрезвычайным последствиям – факт. Требуется как детальный анализ деятельности этих «крупных» налогоплательщиков, так и детальный анализ самой системы.

В регионах, где ведется контроль над мелкими налогоплательщиками количество действующих сертификатов плательщика НДС в среднем составляет 70-80% от их общего количества.

Решением, возможно будет совершенствование системы обратной связи на местах и отмена практики прикрепления крупных предприятий на городском или на республиканском уровне. ГНИ, как первая инстанция работы с предприятиями на территории, должна знать все о налогоплательщике и быть ответственной за немедленное исправление нештатной ситуации.

Пока осталась масса других вопросов по налоговой системе (особенно, в сфере регулирования деятельности предприятий МСБ), поэтому надеемся, что такие встречи будут традиционными и помогут дальше улучшать налоговую систему Узбекистана.

Экономические обозреватели Anhor.uz:

Абдулла Абдукадиров при содействии Гулноры Суюндиковой