Редакция Анхор.уз публикует вторую из серии статей, посвященных «Бюджету для граждан», опубликованному Министерством финансов Республики Узбекистан.

Социальные расходы: почему они неэффективны?
Расходы бюджета в 2020 году предусмотрены в размере 131104,5 млрд сумов, что на 22,4% больше утвержденных параметров расходов бюджета на 2019 год. Из них социальные расходы (включая программы по социальной поддержке населения, субсидии Пенсионному фонду, и финансирование ипотечных кредитов банков) составят 66018,1 млрд сумов или 50,36% от общего объема расходов. Среди социальных расходов самые крупные:
  • Расходы на образование                                                   - 30047, 6 млрд сумов
  • Расходы на здравоохранение                                                      - 14842,6 млрд сумов
  • Расходы на науку, культуру и спорт                                             - 3319,5 млрд сумов
  • Расходы на социальную поддержку населения             - 6573,7 млрд сумов
  • Расходы на субсидирование пенсионного обеспечения         - 8000 млрд сумов
Судя по объему затрат, бюджет носит явно социально ориентированный характер. Однако, достаточны ли эти расходы? Как нам это определить?
Если углубиться в сущность расходов, то можно легко заметить, что:
  • Расходы планируются исходя от достигнутого уровня, без учета конкретных достижений в динамике развития отдельных отраслей социальной сферы (например, что конкретно достигнуто в профилактике СПИДа, раковых заболеваний у детей);
  • Расходы спланированы исходя из существующих нормативов трат на 1 человека, без индикации конкретных целей трат в сравнении с достижениями (например, какой уровень знаний для жизнеутверждения дают учреждения средне-специального и профессионального образования, чего добились различные медицинские центры в профилактике и устранении главных заболеваний, за сколько минут доедет скорая до больного). Нет целевых показателей.
При отсутствии конкретных критериев, определяющих уровень достижений в каждой области, финансирование социальной сферы может расти и дальше, однако эффекта для населения не будет. Никогда денег ни на что не будет хватать. Отсутствие публичного контроля за расходованием средств, неэффективность проверок ревизионных подразделений Министерства финансов, Счетной палаты приводят к тому, что большая часть выделенных денег либо используется не по прямому назначению, либо, вероятно, расхищаются. Примеров немало и об этом свидетельствуют сообщения Генеральной Прокуратуры Узбекистана, сообщения граждан.

Нормативное финансирование или ориентация на результат?
Например, расходы на финансирование общего образования очень большие (20885,2 млрд сумов). Однако, финансирование 9786 общеобразовательных учреждений осуществляется по нормативам этих учреждений на территорию и по количеству учащихся в этих школах. Нет никакой привязки к качественным показателям достижений отдельно взятых школ и преподавателей: сколько учеников участвовали в межрайонных и городских олимпиадах и по каким предметам, какова успеваемость учеников, сколько выпускников школы продолжили учебу в вузах.

Или возьмем, к примеру, финансирование вузов. Целевыми показателями здесь могли бы быть: количество выпускников, работающих по специальности, выпускники, продолжившие обучение в аспирантуре, количество публикаций студентов, участие в олимпиадах, в т.ч. международных, количество внедренных в практику разработок, та же успеваемость по различным предметам, сколько ссылок в печати на труды сотрудников этих учреждений (как преподавателей, так и студентов). В зависимости от этих показателей можно было бы внедрить систему градации финансирования и стимулировать лучших.

Существующее нормативное финансирование основано на уравниловке и никогда не будет давать конкретные результаты в решении социальных задач, как в области здравоохранения, так и в области образования. При такой системе мы никогда не получим ответов на вопрос: выделенных денег много или мало?

В системе здравоохранения нормативное финансирование является прямым следствием коррупции и неэффективности затрат. Например, одна из самых больших статей расходов – финансирование системы обеспечения детей вакцинами – 200 млрд сумов. При этом нет ни одного сведения о том, какой реальный эффект дала вакцинация детей, насколько уменьшились те или иные заболевания, какие вакцины были наиболее эффективными? При этом надо ещё помнить, что порой за некоторые эффективные зарубежные вакцины родители платят.

Или возьмем статью «Развитие онкологической службы и совершенствование онкологической помощи населению», на которую предусматривается направить 55 млрд сумов. Статистика заболеваемости не увязана с выделенным финансированием для конкретных учреждений. Ни для кого не новость, что, когда человека направляют в больницу, он обеспечивает себя сам всем - от перчаток до одноразовых игл (не говоря о дорогих лекарствах). А лекарства для химиотерапии и лучевой терапии полностью, без исключения, на плечах онкобольных. Недавно Anhor.uz сообщил о печальном состоянии профилактики онкоболезней среди детей Узбекистана. Возможно, Министерству здравоохранения совместно с Министерством финансов необходимо реализовать конкретные программы по сокращению количества заболеваний и усилению профилактики таких заболеваний.
В дополнение к предложенному, необходимо ввести нормативные показатели, увязывающие финансирование не с количеством прогнозируемых больных, а с показателями качества лечения или здоровой части населения. Тогда, возможно, больше средств будет направлено на развитие массового спорта и активного отдыха.

Министерство финансов должно открывать финансирование любой отрасли только после представления ею конкретных «Ключевых показателей достижений», так называемых «Key Performance Indicators» – KPI. Вся медицина передовых стран основана на этих показателях и уравниловка не допускается. Именно при таком подходе медицина будет ориентирована не на увеличение числа больных, а на их сокращение и увеличение здоровой части населения.

Конечно, Министерство финансов не в ответе за распределение и использование ресурсов отраслевыми министерствами. Однако, никто и ничто, никакой нормативный документ не ограничивает право Минфина добиться от отраслевых министерств и территорий перехода к целевому финансированию проектов с указанием конкретных KPI (основных индикаторов достижения).

Почему бюджет продолжает финансировать развитие экономики?
Расходы на экономику в бюджете предусмотрены в размере 14132,3 млрд сумов, и самые крупные из них:
  • Эксплуатационные расходы водного хозяйства – 4562,9 млрд сумов (увеличение на 16,62 %%);
  • Геологоразведочные работы – 2295,4 (увеличение на 386,24 %%);
  • Работы по благоустройству населенных пунктов – 2070,9 млрд сумов (увеличение на 12,6 %%);
  • Содержание автомобильных дорого общего пользования – 2043,3 млрд сумов (увеличение на 23,08 %%).
Конечно, на первый взгляд, все эти расходы оправданы и имеют целевое назначение. Однако, при детальном ознакомлении опять же возникают вопросы:
  • Насколько эффективно были потрачены деньги прошлых лет, т.е. не сколько очищено каналов, установлено насосов, а сколько земель получили современное водоснабжение, к примеру капельное орошение и пущены в оборот? Сколько из установленных насосов энергосберегающие и сколько сэкономлено? Сколько населенных пунктов получили газоснабжение, водоснабжение, электроснабжение, сколько установлено солнечных панелей и других источников альтернативной энергетики? Сколько дорог проложено в труднодоступных и отдаленных районах, сколько дорог подведено к объектам социальной инфраструктуры?
  • Почему государство все еще финансирует эти проекты исключительно за счёт бюджета, не привлекая частных инвесторов, в т.ч. в рамках проектов ГЧП?
Уверен, если бы Министерство финансов совместно с Минсельводхозом и с териториями осуществляли бы финансирование этих проектов исключительно на проектной основе, без оглядки на достигнутый уровень, то привлечение частных инвестиций, в т.ч. иностранных было бы очень просто.

Подобные вопросы и ставят под вопрос эффективность всего бюджетного финансирования и никакая ревизионная инспекция, никакой прокурорский надзор не обеспечит эффективности затрат, если мы не перейдем на финансирование, увязанное с достижением конкретного результата.

Что с внешним и внутренним долгом?
Как сообщает Министерство финансов, «на покрытие дефицита Консолидированного бюджета в сумме 3,4 трлн. сум, а также покрытие затрат по погашению основного долга в сумме 3,3 трлн. сум будут использованы следующие источники: остаток средств государственных целевых фондов на начало года – 0,8 трлн. сум.; выпуск государственных казначейских облигаций – 1,4 трлн. сум.;  льготные кредиты международных финансовых институтов для поддержки бюджета – 4,5 трлн. сум». Но даже при таком раскладе дефицит средств составляет 1 трлн сумов (3,3+3,4=7,7 трлн сумов и 0,8+1,4+4,5=6,7 трлн сумов). За счет чего этот дефицит будет покрыт?

Государственный долг на начало 2020 года прогнозируется в размере 21,3 млрд. долл. США (36,0% к ВВП), из них внешний долг составит 15,3 млрд. долл. США (25,4% к ВВП). Соответственно, внутренний долг будет составлять 6,0 млрд долларов США в долларовом эквиваленте.

Иными словами, на каждого гражданина страны приходится 650 долларов США долга и еще 32,5 доллара США обслуживание этого долга (если исходить из 5% доходности кредитов).

Кроме того, еще 1737 сумов внутреннего долга на душу населения накоплено государством. Все эти долги будут оплачены трудом нашего и будущего поколений.
Для нас странным также является то, в каких мизерных объемах Министерство финансов заложило в бюджете 2020 года расходы по процентному обслуживанию государственного долга:
  • На внешний долг 179 млн долларов США (получается доходность для заемодавца 2,68% годовых, что нереально низко, поскольку Евробонды мы разместили по 5,375% годовых);
  • На внутренний долг – 796,2 млрд сумов. Если учесть размер внутреннего долга в объеме 57000 млрд сумов (6000$*9500 = 57000 млрд), то получается доходность для заемодавцев крайне низкая, даже, если предположить, что структура внутреннего долга, в основном, долгосрочная.
При этом государственный внешний долг за 2019 год вырос с 4193,1 млн долларов США до 6700 млн долларов США (рост в 160%). Тревожно, что из 6,7 млрд долларов США 4837,3 млн долларов США приходится на 2 страны – Китай и Японию. Последнее не соответствует сообщениям официальных властей Узбекистана. Так по данным МИДа «В настоящее время портфель совместных (с Японией – ред.) проектов превысил 4 миллиарда долларов. Согласована новая долгосрочная Программа сотрудничества на сумму более 3,5 миллиарда долларов, включающая проекты в сфере энергетики, модернизации промышленности и сельского хозяйства, экологии, здравоохранения и других отраслях» (https://mfa.uz/ru/press/news/2019/12/22570/?print=Y).

Размер государственного долга перед Россией указан в размере 120,5 млн долларов США, что порождает сомнения, поскольку только долг перед Лукойлом за потребление добытого газа составлял более 600 млн.долларов США (https://www.gazeta.uz/ru/2019/06/21/gas/). Граждане страны имеют право знать, каким образом и когда урегулирован этот долг, если такое произошло.

Процентные расходы по обслуживанию государственного долга составят 2329,7 млрд сумов, что составляет примерно 245 долларов США, из них 796,2 млрд сумов будут направлены на погашение внутреннего долга по Государственным Казначейским облигациям.

Прогнозируемые расходы государственного бюджета на погашение государственного внешнего долга, млн.долларов США
Показатели обслуживания Годы
2020 2021 2022
Размер государственного долга 6700.0 8130* 8197.8*
Возврат основной части долга 264.0 318.5 368.3
Выплата процентов 179.0 217.9 219.7
       
* Прогноз основан на расчетных данных, исходя из среднего размера процентных платежей, представленных Министерством финансов. Фактические данные могут несколько отличаться.
 
С учетом приведенных выше фактов, мне представляется, что Министерство финансов не воспринимает всю серьезность уже возникших рисков государственного долга и не планирует их погашение/решение при прогнозировании показателей 2020 года.

На наш взгляд, при прогнозировании бюджета было бы целесообразно дополнительно учесть следующие государственные долги:
  • Погашение процентов и основной суммы долгосрочных кредитов, взятых у международных финансовых институтов в размере 7700 млн долларов США;
  • Погашение процентов по Евробондам в размере 1000 млн долларов США, по которым, как мы знаем, расходы по процентному обслуживанию составляют 50,6 млн долларов США в год;
  • Погашение основной суммы и процентов долгов государственных корпораций и унитарных предприятий. Всем известно, что если узбекское государственное предприятие не сможет выполнить свои обязательства перед кредиторами, то кредитор имеет полное право арестовать любой доступный актив государства Узбекистан.
  • Суммы выплат за зарезервированные суммы кредитов, предусмотренных к выделению для государства Узбекистан и государственных агентов Республики Узбекистан, поскольку эти суммы де-факто должны быть оплачены;
  • Суммы по привлечению государством средств у внешних кредиторов по утвержденным Президентом и Правительством «дорожным картам», предусматривающим выполнение работ особого государственного значения. Так, например, пунктом 9 Постановления Президента Республики Узбекистан от 9 декабря 2019 года «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы управления дорожной отраслью» предусмотрено утвердить «Дорожную карту» по реализации проектов создания платных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства в 2020-2021 годах. Однако, конкретные источники финансирования пока не озвучены, и, соответственно, возникает вопрос, каким образом Министерство финансов учитывает эти государственные затраты и определяет источники их финансирования.
Радует, что Министерством финансов «для обеспечения макроэкономической стабильности в 2020 году устанавливаются лимиты на:
  • вновь подписываемые соглашения по привлечению внешнего заимствования от имени Республики Узбекистан (Правительства Республики Узбекистан) или под гарантии Правительства Республики Узбекистан – 4 млрд. долл. США;
  • займы, привлекаемые (осваиваемые) от имени Республики Узбекистан или под гарантии Республики Узбекистан на реализацию государственных целевых программ, которые будут погашены в течении следующих лет за счет средств Государственного бюджета Республики Узбекистан – 1,5 млрд. долл. США».
Однако, даже при таких ограничениях за 3 года можно набрать 16,5 млрд долларов США внешних долгов. А если Министерство финансов начнет более полный учет всех государственных долгов, включая агентов предпринимательской деятельности, которые принадлежат государству, пусть даже частично (солидарная ответственность никем не отменена), то сумма государственного долга окажется гораздо большей, чем сообщает нам Министерство финансов.
 
Абдулла Абдукадиров

Продолжение следует…

PS. Мнение автора может не совсем точно отражать реальное положение дел, поскольку основано на исключительно на данных из открытых источников. Однако, цель этих публикаций совпадает с желанием Министерства финансов начать широкий диалог с населением о структуре и целях государственного бюджета, по которому придется жить Узбекистану и его гражданам.