Окажут ли влияние конституционные реформы на статус городов

Недавно срок всенародного обсуждения законопроекта об изменениях в Конституцию был продлен до 1 августа[1]. По состоянию на 21 июля 2022 года количество поступивших предложений превысило 88 000[2].

В вынесенном на всенародное обсуждение законопроекте не изменены лишь несколько глав Конституции. Одной из них является глава XVI «Административно-территориальное устройство Республики Узбекистан», состоящая из 2-х статей.

На наш взгляд, по сравнению с предлагаемыми в некоторые другие статьи поправками, именно эта глава, ее статья 68[3], нуждается в основательных изменениях.  Согласно этой статье «Республика Узбекистан состоит из областей, районов, городов, поселков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан». Данная статья Конституции вызывает некоторые вопросы по своей структуре и правовому содержанию.

Во-первых, четко не обозначено соотношение между перечисленными в  статье административно-территориальными единицами, то есть являются ли области, районы, города, поселки, кишлаки, аулы равноправными образованиями или входят в состав друг друга?

Во-вторых, почему Республика Каракалпакстан стоит после других единиц? Разве ее территория не делится на районы, города, поселки, кишлаки и аулы?

В-третьих, является ли махалля административно-территориальной единицей? Ведь наряду с поселками, кишлаками и аулами органы самоуправления граждан организованы также и в махаллях[4].

В-четвертых, почему в этой статье не упоминается город Ташкент? Здесь последовательность «области, районы, города…» относится больше к городам в составе областей, а не к Ташкенту.

Некоторые ответы на указанные выше вопросы можно найти, проанализировав другие статьи Конституции. В частности, если внимательно прочитать статьи 69, 77, 107, 117[5], то можно увидеть, что в них используется последовательность «Республика Каракалпакстан, области, город Ташкент».

Отсюда следует, что Республика Узбекистан по своему административно-территориальному устройству состоит из Республики Каракалпакстан, областей и города Ташкента, а не из «областей, районов, городов, поселков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан» как указано сейчас.

Особый интерес в этом вопросе представляет статья 73[6] Конституции (Основного закона) 1978 года. Согласно ей «Республика Узбекистан включает в себя Республику Каракалпакстан. В состав Республики Узбекистан входят: Андижанская, Бухарская, Джизакская, Кашкадарьинская, Навоийская, Наманганская, Самаркандская, Сурхандарьинская, Сырдарьинская, Ташкентская, Ферганская, Хорезмская области и город республиканского подчинения – Ташкент”. По сравнению с действующей нормой данная норма изложена четко, понятно и без лишних вопросов.

Во-первых, в отличие от статьи 68 действующей Конституции, в старой норме конкретно указано, что город Ташкент является обособленной единицей наравне с областями и Республикой Каракалпакстан.

Во-вторых, похвально, что в Конституции указана каждая область. Так как с 1992 года не было создано ни одной новой области, не изменены их названия или упразднена какая-нибудь из областей. Даже если такие предложения и будут возникать, их стоит решить путем внесения поправок в Конституцию с точки зрения их важности.

В-третьих, хотя на первый взгляд это может показаться не существенным, на самом деле очень важен тот факт, что названия регионов перечислены в Конституции в определенном порядке. Поскольку у нас нет специального правила на этот счет, в официальных документах, даже в законах[7], принятых парламентом, названия областей перечисляются в такой последовательности, как «Андижанская, Бухарская, Джизакская, Кашкадарьинская, Навоийская…». Самое досадное, что за основу этой последовательности были взяты названия областей, соответствующих русскому алфавиту. Поэтому при перечислении Кашкадарья (на узбекском “Қашқадарё”) идет раньше, а Фергана – после.

В-четвертых, почему город Андижан входит в состав Андижанской области, а город Ташкент не входит в состав Ташкентской области? Как многие для себя ответили, причина не в том, что Ташкент столица. В мировой практике существуют столицы, которые подчиняются провинциям. Единственный ответ на этот вопрос: Ташкент – это город республиканского подчинения. Хотя это положение было и в Конституции 1978 года, но не вошло в Конституцию независимого Узбекистана.

Указывать в Конституции все административно-территориальные единицы, входящие в состав государства, прямо и полностью не является устаревшей практикой, такой опыт до сих пор присутствует во многих странах, в частности в конституциях таких стран, как Германия[8], Россия[9], Украина[10].

Исходя из этого, при внесении изменений в Конституцию ее статья 68 обязательно должна быть пересмотрена.

Но это не все. Статья 68 Конституции должна окончательно дать ответ на вопросы о статусе «районов, входящих в состав городов» и «городов республиканского подчинения», которые когда-то были полностью исключены из нашего законодательства, но потом возвращены.

Раньше существовали районы, входящие в состав городов Бухара, Навои, Наманган, Самарканд и Фергана, которые были упразднены 1 января 2004 года[11]. До этого под «районами в составе города» подразумевались 11 районов, входящих в состав города Ташкента, а также районы Файзулла Ходжаев, Тукимачи, Кармана, Давлатабад, Сиаб, Богишамол, Темир йул (Железнодорожный) и Киргули.

После упразднения этих районов под термином «районы в составе города» начали подразумевать только те районы, которые вошли в состав города Ташкента, их статус, в некотором смысле, такой же, как у районов в составе областей и Республики Каракалпакстан. В настоящее время в составе города Намангана Наманганской области образованы Давлатабадский[12] и Янги Наманганский[13] районы.

Конечно же, районы в составе города Намангана были созданы не без основания.  В городе проживает 657 тысяч человек[14] и он занимает второе место в республике после Ташкента по численности населения. Для сравнения можно сказать, что в Сырдарьинской области, состоящей из 8 районов и 3 городов, проживает 868,3 тыс. человек[15].

Однако юридически это изменение требует пересмотра всей законодательной системы, так как до сих пор во всех регионах существовала 3-х ступенчатая система (например, республика – город Ташкент – Яккасарайский район). А в Намангане появилась 4-х ступенчатая система (республика – Наманганская область – город Наманган – Давлатабадский район).

Проще говоря, например, в системе органов прокуратуры[16] все задачи распределены между Генеральной прокуратурой (1), областной (Каракалпакстан, город Ташкент) прокуратурой (2) и районной (городской) прокуратурой (3). Или же возьмем Государственный бюджет[17], он также делится на республиканский бюджет (1), бюджет областей (2), бюджет районов и городов (3). Куда не смотрим, везде распределение идет в таком порядке.

Это подходит и для города Ташкента, но в случае с городом Наманган непонятно, как распределены задачи между Наманганской городской прокуратурой и Давлатабадской районной прокуратурой. Или же то, как формируются и распределяются доходы и расходы городского бюджета Намангана и бюджета Давлатабадского района.

Следующий вопрос о понятии «городов республиканского подчинения», которое приводится в законе[18], принятом в 2020 году. Данное понятие введено для городов Ангрен, Бекабад, Алмалык и Чирчик Ташкентской области, города Ширин Сырдарьинской области, города Заравшан Навоийской области и городка Шаргун Сариасийского района Сурхандарьинской области, так как этим городам планировалось придать статус «городов республиканского подчинения»[19].

На самом деле понятие «городов республиканского подчинения» следует применять не к упомянутым выше городам, а к крупным городам, которые в буквальном смысле могут равняться с областями. В настоящее время эти особенности безусловно существуют в столице страны – городе Ташкенте.

Статус города республиканского или федерального уровня можно встретить в большинстве стран. Примечательно, что этот статус присваивается не только столицам, но и другим городам, не уступающим им по значимости. Например, такой особый статус имеют Берлин, Гамбург и Бремен[20] в Германии, Нурсултан, Алматы и Шымкент[21] в Казахстане, Москва и Санкт-Петербург[22] в России, Бишкек и Ош[23] в Кыргызстане. У нас также наряду с городом Ташкент появились города, заслуживающие такого особого статуса. В качестве примера можно привести город Самарканд и город Наманган в Ферганской долине.

Эти города занимают второе и третье место после Ташкента по численности населения. Ожидается, что вскоре они станут «городами-миллионниками»[24].

Давно пришло время придать этим двум городам статус «городов республиканского подчинения» и это важное предложение заслуживает обсуждения в рамках конституционных реформ. Если учесть, что в составе города Самарканда планируется создать 5 новых районов[25], то это изменение позволит организовать управление в городах Наманган и Самарканд по аналогии с городом Ташкентом (республика – город – район), а также  предотвратить возникновение новых вопросов в законодательстве и практике, как это наблюдается сейчас по поводу 4-х ступенчатой системы.

Административные центры Самаркандской и Наманганской областей могут быть перенесены в другие города, например, в Каттакурган и Туракурган (можно изменить на Аксикент).

Если это предложение будет реализовано, то города Самарканд и Наманган официально приобретут статус важнейших городов после Ташкента, а это станет очень важным сигналом для бизнеса и внутренней миграции, снизит нагрузку на Ташкент, который год от года растет, повысит престиж вновь построенного Самаркандского аэропорта[26], позволит найти решение полемике по созданию единого авиахаба для 3-х областей долины[27], а хокимиятам Самаркандского и Наманганского областей сосредоточить свое внимание  не на постоянно расширяющемся большом городе, а на решении проблем других регионов области. Этот список можно продолжать.

Такое изменение, конечно, требует определенных затрат, однако экономический эффект, который последует за ним, определенно оправдает эти затраты.

В составе Узбекистана последней в 1982 году была образована Навоийская область (упразднена в 1988 г. и вновь организована в 1992 г.). После этого региональный состав страны не изменялся. Однако после 1992 года население республики увеличилось без малого на 15 миллионов человек. А для решения проблем в регионах необходимо регулярно совершенствовать административные единицы.

Например, в Казахстане после 1991 года, помимо Алматы, статус «города республиканского подчинения» получили еще 2 города (Нурсултан или бывший Астана, а также Шымкент), в 2022 году были образованы 3 новые области. И все едины в том, что эти реформы окажут положительное влияние на экономическую и социальную жизнь.

На основании изложенного, в рамках конституционных реформ предлагается внести следующее изменения в статью 68: «Республика Узбекистан состоит из Республики Каракалпакстан, Андижанской, Бухарской, Ферганской, Наманганской, Навоийской, Кашкадарьинской, Самаркандской, Сырдарьинской, Сурхандарьинской, Ташкентской и Хорезмской областей, городов республиканского подчинения – Ташкента, Намангана и Самарканда, а также входящих в их состав районов, городов, поселков, кишлаков, аулов и махаллей».

Элдор Хамраев, правовед, независимый исследователь

[1] https://www.gazeta.uz/uz/2022/07/15/draft/

[2] http://www.meningkonstitutsiyam.uz

[3] http://old.lex.uz/docs/20596

[4] http://old.lex.uz/docs/2156899

[5] http://old.lex.uz/docs/20596

[6]https://nrm.uz/contentf?doc=391018_konstituciya_(osnovnoy_zakon)_respubliki_uzbekistan_(prinyata_19_04_1978_g_na_vneocherednoy_shestoy_sessii_vs_ruz_devyatogo_sozyva)

[7] http://old.lex.uz/docs/5801127?query=%D0%B0%D0%BD%D0%B4%D0%B8%D0%B6%D0%BE%D0%BD

[8] https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf

[9] http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001

[10] https://www.president.gov.ua/documents/constitution

[11] http://old.lex.uz/docs/228447

[12] http://old.lex.uz/docs/5372644

[13] http://old.lex.uz/docs/5423262

[14] https://uza.uz/uz/posts/namangan-aholisi-otgan-toqqiz-oyda-616-ming-kishiga-kopaydi_311761?q=%2Fposts%2Fnamangan-aholisi-otgan-toqqiz-oyda-616-ming-kishiga-kopaydi_311761

[15] https://kun.uz/news/2021/07/21/sirdaryo-viloyatining-doimiy-aholisi-soni-malum-qilindi

[16] http://old.lex.uz/docs/106197

[17] http://old.lex.uz/docs/2304138

[18] http://old.lex.uz/docs/4973063

[19] http://old.lex.uz/docs/4372271

[20] https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf

[21] https://www.akorda.kz/ru/legal_acts/decrees/ob-akimah-gorodov-nur-sultana-almaty-shymkenta-i-oblastei

[22] http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001

[23] http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913?cl=ru-ru

[24] http://old.lex.uz/docs/5841063

[25] https://qalampir.uz/news/samark-and-sha%D2%B3rida-5-ta-tuman-tashkil-etiladi-50273

[26] https://www.gazeta.uz/ru/2022/03/19/samarkand-airport/

[27] https://www.gazeta.uz/uz/2022/04/11/ferghana-valley/